Pääministeri Jyrki Kataisen hallituksen yksi keskeisistä tavoitteista kuluvalla vaalikaudella on kuntarakenneuudistus.
Hallituksen tavoitteena on yhdistää kuntia suuremmiksi peruskuntien kokonaisuuksiksi siten, että niiden toiminnalliset ja taloudelliset edellytykset turvataan tulevaisuudessa.
Kuntarakenneuudistus on paitsi lainsäädännöllinen, rakenteellinen ja toiminnallinen muutos, mutta myös tietoteknisesti haasteellinen ja ennennäkemätön hanke.
Julkisen hallinnon ict-toimintojen keskeisenä tehtävänä lähivuosina tulee olemaan kuntarakenneuudistuksen tukeminen, koska se tulee vaatimaan runsaasti eri it-toimijoilta voimavaroja.
Tässä työssä vaaditaan proaktiivista ja vahvaa operatiivista johtamista sekä kauaskantoisia visioita tulevasta kuntien kokonaisarkkitehtuurista, mutta muutoksen olisi pitänyt alkaa jo eilen.
Tietojärjestelmäkenttä hajallaan
Kuntien tietojärjestelmät muodostavat maakuntienkin alueella heterogeenisen kokonaisuuden, jonka yhteensovittaminen on monin paikoin hankalaa.
Kuntien tietojärjestelmät on hankittu kuntien omista lähtökohdista ja usein ilman alueellista yhteistyötä sekä pitkillä sopimuksilla.
Tietojärjestelmiä hankittaessa on syntynyt maan tapa, jossa järjestelmiä hankitaan tai entisiä laajennetaan kerran valitulta it-toimittajalta, joka myös pyrkii omalla rajapintojen hinnoittelupolitiikallaan estämään uusien it-yritysten pääsyn kunnan palveluntarjoajaksi.
Kuntien kehittämistoiminta on ajautunut it-toimittajablokkien vuoksi pattitilanteeseen, jossa kehittämistoiminnan ajurina on tietoteknologia, muun toiminnan seuratessa perästä kehittämistyötä.
Ongelma ilmenee selkeästi hankkeissa, joissa kunnan kehittämistoimintaa vetää kunnan tietohallintotoiminto. Hankkeet ajautuvat tietoteknisten reunaehtojen sanelemina ratkaisuihin, joissa voittajana eivät ole palveluiden käyttäjät eivätkä palveluntarjoajat, vaan tietojärjestelmien toimittajat.
Esimerkiksi kuntien kokonaisarkkitehtuurityön keskittäminen kuntien tietohallinnoille kertoo surullista tarinaa siitä, että kehittämistoiminnassa on ajauduttu malliin, jossa palvelun tilaaja ei ole isäntä, vaan pikemminkin renki.
Toisaalta ideaa kokonaisarkkitehtuurista ei ole ymmärretty riittävästi kunnissa, kun kokonaisarkkitehtuuria ei ole mielletty kunnan toiminnan kehittämisen työkaluksi, vaan tietohallinnon pelikentäksi, jossa nappuloita siirretään paikasta toiseen.
Tietohallintolaki tukee tätä ajatusmallia valitettavan tukevasti.
Kuntien ja kuntayhtymien käyttämät it-toimittajat ovatkin muodostuneet julkisen sektorin tuottavuuden kasvulle tulpaksi, jota on vaikea avata ilman suurta rakenneuudistusta.
Yhteentoimimattomat tietojärjestelmät eivät mahdollista prosessien uudistamista saumattomiksi kuntalaisia palveleviksi palvelukokonaisuuksiksi. Tietoa joudutaan siirtämään manuaalisesti paikasta toiseen, tai kuntalainen joutuu täyttämään yhä uudestaan samat tiedot lomakkeisiin.
Jos yhteisiä palveluita halutaan kehittää, se johtaa kuntasektorilla yhteisten yrityksten perustamiseen. Toiminta kertookin siitä, että kuntien toiminnan kehittämiselle vaaditaan uusia ratkaisuja rakenneuudistuksen yhteydessä.
Kuntien tiedonhallinta ja tietojen käyttö on puuroutunut yhteentoimivuusongelmien vuoksi. Osasyynä tähän on ollut valtion viranomaisten vanhat menettelytavat tietojen antamisessa perustietojärjestelmistä.
Eräänä syynä on ollut tietojen maksupolitiikan kieroutumat, joita nyt ollaan purkamassa. Pahempi ongelma on kuitenkin se byrokratian määrä, joka liittyy tietojen saantiin ja yhteyksien luomiseen perustietojärjestelmiin.
Kuntarakenneuudistuksen yhteydessä on tarkasteltava myös kriittisesti valtion viranomaisten tiedonhallintaa ja organisaatiorakenteita.
IT-hankinnat osana kuntarakenneuudistusta
Kuntarakenneuudistus tarkoittaa mammuttimaista it-investointien toteuttamista. Kunnissa olevat yhteentoimimattomat tietojärjestelmät pitää saada yhteentoimiviksi, tai ne tulee hankkia uudelleen.
Uusi kunta ei voi päättää, että se ottaa jonkin toimialalla olemassa olevista tietojärjestelmistä koko uuden kunnan käyttöön.
Tällainen malli johtaa suorahankintaan, jolle ei ole olemassa hankintalain mukaisia perusteita. Jos uusi kunta saisi päättää, minkä tietojärjestelmän se ottaa liittyvien kuntien tietojärjestelmistä käyttöönsä, johtaisi se eräillä toimialoilla markkinoiden keskittymiseen entisestään ja todennäköisesti monopoliin.
Kunnat joutuvat hankkimaan tietojärjestelmänsä uudelleen, jos liittyvien kuntien tietojärjestelmät eivät ole samoja tuotteita, jotka ovat käytössä samoilla versioilla, sopimusehdoilla ja hankintamallilla.
Korkein hallinto-oikeus on ottanut kantaa kuntaliitosten yhteydessä tehtäviin tietojärjestelmähankintoihin vuonna 2010 (KHO 2010:20). Se katsoi, ettei uusi kunta voi yksipuolisesti päättää ottaa käyttöönsä yhtä käytössä olevaa tietojärjestelmää, jos vaihtoehtona on muitakin vastaavia tietojärjestelmiä.
Kuntien yhdistyminen tarkoittaa tietojärjestelmien osalta vähintäänkin lisenssien lisähankintaan.
Korkein hallinto-oikeus katsoi, ettei kuntaliitoksen yhteydessä uudella kunnalla ollut edellytyksiä tehdä oppilashallinto-ohjelmiston suorahankintaa lisätilauksena tai muullakaan suorahankintaperusteella.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun mukaan uuden kunnan tuli kilpailuttaa ohjelmistohankintansa, koska markkinoilla oli vastaava tuote, joka oli käytössä liittyvässä kunnassa.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu korostaakin sitä periaatetta, että kunnat hankintayksikköinä joutuvat ottamaan hankinnoissaan huomioon markkinoiden toimivuuden siten, että hankinnoilla edistetään olemassa olevien markkinoiden kilpailua.
Tämä on erityisen tärkeää pienillä markkinoilla, kuten Suomessa, jossa helposti ajaudutaan toimialakohtaisiin monopoleihin tietojärjestelmämarkkinoilla.
Kuntarakenneuudistuksen kannalta katsottuna oikeuskäytäntö tarkoittaa sitä, että suurin osa kuntien tietojärjestelmistä pitää hankkia uudelleen.
Jos kaikissa liittyvissä kunnissa on sama tietojärjestelmä samoilla lisenssiehdoilla ja versiolla, uutta hankintaa ei tarvitse tehdä, koska tällöin kyse ei ole hankinnasta tai lisätilauksesta.
Tällaisessa tilanteessa uusi kunta voi käyttää tietojärjestelmäkokonaisuutta sopimuskauden loppuun asti, jos tietojärjestelmien välille saadaan yhteentoimivuuden mahdollistavat ratkaisut.
Kuntarakenneuudistus johtaa mittaviin hankintoihin.
Jos kuntarakenneuudistusta ei tehdä toiminnallisesti ja teknisesti vaiheistettuna, johtaa se myyjän markkinoihin ja hallitsemattomiin it-projekteihin.
Lisäksi it-yrityksillä ei riitä resursseja toteuttaa kaikkia järjestelmäuudistuksia eikä tilaajalla ole riittävästi resursseja tehdä huolellisesti suunniteltuja it-hankintoja.
Toiminnassa on vaarana ajautua ”hätiköityyn hankintamenettelyyn”, jollaisia julkisessa hallinnossa on toteutettu liian usein. Hätiköityyn hankintamenettelyyn kuuluu it:n hankkiminen etunojassa, jolloin hankittava järjestelmä ei välttämättä palvele toimintaa, ja hankkeiden aikataulut pitenevät tietojärjestelmän toimintoja paranneltaessa ja paikkailtaessa.
Linjausten paikka – johtajuutta ja uskallusta tarvitaan
Kuntarakenneuudistus tarjoaa koko julkiselle sektorille mahdollisuuden uudistaa radikaalisti toimintaympäristöä ja lisätä tuottavuutta it:n avulla.
Tämä ei ole kuitenkaan itsestään selvää, vaan kehittämistoiminnalle vaaditaan selkeä operatiivinen johtamisjärjestelmä, jonka avulla uusien kuntien it:n rakentamista voidaan ohjata hallittuna rakenneuudistuksena, jossa tavoitteena on kuntalaisten palveluiden parantaminen ja kunnan sisäisen hallinnon tehostaminen yhteentoimivien uuden sukupolven tietojärjestelmien avulla.
Uusien kuntien tavoitteena on aloittaa toimintansa vuonna 2015.
Poliittisilla päätöksillä kunnat voivatkin hallinnollisesti olla liitettyinä toisiinsa, mutta toiminnallisesti ja tietoteknisesti ne ovat liittyneet toisiinsa yhteentoimiviksi kokonaisuuksiksi uusissa rakenteissa vasta lähellä 2020-lukua.
Tämäkin edellyttää valtiotasolta johdettu rakennemuutosta, jossa on selkeästi linjattu hyvissä ajoin tietojärjestelmäpalveluiden tuottamisvastuut kuntien ja valtion välillä.
Myös hankintojen toteutusta tulee vaiheistaa markkinavääristymien ehkäisemiseksi ja uudistuksen kustannusten hillitsemiseksi.
Nyt on mahdollista tehdä kauaskantoisia ratkaisuja it-ongelmien ratkaisemiseksi, mutta se vaatii paljon ennakkoluulotonta visiointia 2020-luvun julkisen hallinnon ictn rakenteista ja toiminnasta.
Kuntarakenneuudistus antaa mahdollisuuden tähän merkittävään muutokseen.
Tämä mahdollisuus voidaan menettää, jos kuntarakenneuudistukseen liittyvää ict-uudistusta ei lähdetä toteuttamaan keskitetysti koordinoituna ja hallitusti vaiheistettuna kokonaisuudistuksena.
Tietohallintolaki antaa hyvän pohjan tälle kehittämistyölle. On muutoksen aika, johon tarvitaan tekemisen meininkiä. Toivottavasti tämä näkyy myös JulkICT-strategiassa päiväunimaisien yleispiirteisten linjausten sijaan.
Teesit kuntien ICT:n uudistamiselle osana kuntarakenneuudistusta:
- Kuntien ja valtion välinen työnjako it-palveluiden tuottamisesta tulee linjata 2020-luvulle saakka. Lyhytjänteiset linjaukset eivät palvele kestävän rakenneuudistuksen toteuttamista.
- Nykyisten kuntien perustehtävät tulee kuvata yhdenmukaisen kokonaisarkkitehtuurimallipohjan avulla. Tällä luodaan kuntien yhdistymiselle yhteentoimiva suunnittelupohja, josta voidaan havaita muun muassa hankintatarpeet sekä toimintatapojen muutokset palveluiden tuottamisessa.
Peruskuntien yhdenmukaisten kokonaisarkkitehtuurikuvausten tulisi olla valtiovarainministeriön käytössä, jotta rakenneuudistusta voidaan suunnitella ja johtaa hallitusti.
- Tietohallintolaki tulee panna täytäntöön säädösvalmistelua tehostamalla erityisesti kuntiin kohdistuvan toimialakohtaisen sitovan yhteentoimivuuden turvaavan sääntelyn avulla.
- Kuntarakenneuudistus tulee vaiheistaa toiminnallisilta ja tietoteknisiltä osiltaan, jotta rakenneuudistus voidaan toteuttaa hallitusti. Riittävillä voimavaroilla ja järkevällä vaiheistuksella kuntarakenneuudistus mahdollistaa julkisen sektorin toiminnan tehostamisen ja nykyisten yhteentoimivuuteen liittyvien ongelmien ratkaisemisen.
- Operatiivinen kuntien it-muutosjohtaminen tulisi keskittää yhteen hanketoimistoon, jonka ei tulisi olla kuitenkaan ministeriövetoinen. Ministeriövetoisista operatiivisista hanketoimistoista julkisessa hallinnossa ei ole kovinkaan rohkaisevia kokemuksia.
(Kirjoittaja on ICT Standard Forum bloggaaja, kirjoitus on julkaistu aikaisemmin CIO.fi-sivulla)
